2018年9月27日，國務院正式印發(fā)《國務院關(guān)于推進我國證照分離改革的通知》(國發(fā)〔2018〕35號)(以下簡稱《通知》)，決定自2018年11月10日起，全國首批涉及企業(yè)的106項行政審批事項直接取消，改為備案、告知承諾、優(yōu)化準入。市場監(jiān)管總局登記局負責同志對《通知》有關(guān)問題進行了解讀。

1。通知的背景是什么？

開展證照分離改革，是貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，釋放企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，促進營商環(huán)境法制化、國際化、便利化的重要舉措。Xi總書記高度重視營商環(huán)境建設，明確提出要營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的營商環(huán)境。國務院總理李克強強調(diào)，要深化證照分離改革，解決好營內(nèi)禁止入營問題，并在今年全國人大會議上明確要求在全國范圍內(nèi)開展證照分離改革。

早在2015年底，國務院就批準率先在上海浦東新區(qū)116個與企業(yè)相關(guān)的行政審批項目開展證照分離改革試點。2017年9月，國務院部署更大規(guī)模推進證照分離改革試點。今年年初，國務院批準上海進一步改革浦東新區(qū)企業(yè)相關(guān)的47項行政審批事項。今年3月，市場監(jiān)管總局組織召開全國工商和市場監(jiān)管部門證照分離改革重點領域經(jīng)驗交流會，組織上海、山東、山西、廣東、福建等地對試點情況進行總體評估。各地改革試點運行順利，取得了良好的效果。自2015年上海浦東新區(qū)試點證照分離改革并在更大范圍內(nèi)復制推廣以來，有效降低了市場進入門檻和機構(gòu)交易成本，提高了政府行政服務效率，受到企業(yè)和公眾的廣泛好評。2016年和2017年，上海浦東新區(qū)實施證照分離改革后，納稅人人數(shù)分別增加4.9萬人和5.9萬人，較2015年分別增長9%和29%。2017年9月，國務院部署更大規(guī)模推進證照分離改革試點后，有證有稅的活躍企業(yè)持續(xù)增長，改革輻射帶動效應逐步顯現(xiàn)。截至9月底，全國共有市場主體1.06億個，前9個月新增市場主體1561.6萬個，同比增長10.4%，平均新增市場主體5.72萬戶，新增企業(yè)1.84萬戶。商業(yè)體制改革以來，新增市場主體占73%，新增企業(yè)占72.2%。同時，評估結(jié)果也反映出一些問題，如一些尚未檢驗成熟、不宜在全國范圍內(nèi)推進的問題，事后監(jiān)管和信息收集共享有待進一步加強，證照分離與多證照融合改革的關(guān)系有待進一步明確。

市場監(jiān)管總局按照黨中央、國務院決策部署，圍繞簡政放權(quán)、行政管理一體化、優(yōu)化服務，在前期試點和評估工作的基礎上，會同中央編辦、司法部等部門研究起草了在全國范圍內(nèi)推進證照分離改革的政策文件。經(jīng)國務院第24次常務會議審議通過，2018年9月27日，國務院正式發(fā)布《關(guān)于推進我國證照分離改革的通知》(以下簡稱《通知》)。通過改革，進一步明確政府與市場的關(guān)系，強化全面監(jiān)管和事后公平監(jiān)管，進一步促進穩(wěn)定、公平、透明、可預期的市場準入環(huán)境。

【/s2/】二是全國實行證照分離改革是在此前上海等地改革試點的基礎上進行的。各地飛行員的實際效果如何？改革帶來了什么好處？

實踐證明，證照分離改革是深化簡政放權(quán)、強化監(jiān)管提升服務、推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手，在服務創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境等方面取得顯著成效。

一是市場活力得到有效激發(fā)，企業(yè)滿意度大幅提升。對于直接取消審批、改審批為備案的事項，企業(yè)不再需要辦理證照，憑營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營，可以減少企業(yè)往返各部門的陣痛，為企業(yè)節(jié)省大量的時間和精力。取消民辦出入境中介機構(gòu)資格審批后，浦東新區(qū)注冊機構(gòu)由改革前的10家增加到目前的240多家；對于通知承諾的事項，只要當事人承諾符合審批條件，就可以獲得許可，可以更有信心、更大膽地為業(yè)務需求做準備。上海迪士尼樂園電影院通過告知承諾成功申請設立外商投資電影院許可證。對于提高透明度和可預測性的事項，企業(yè)也可以根據(jù)更加透明的條件和標準，準確預測能否獲得批準，避免無效投資。第三方測評結(jié)果顯示，改革后企業(yè)對辦理證照便利性的滿意度達到92%。

二是政府職能轉(zhuǎn)變成效顯著。證照分離改革是一項內(nèi)向型的政府改革。改革的結(jié)果是，降低門檻后的便利給了企業(yè)，事后監(jiān)管的挑戰(zhàn)留給了政府。這是政府管理理念的重大變革。在改革過程中，對于每一項改革事項，試點地區(qū)相關(guān)行政審批部門都制定了監(jiān)管實施方案，由之前的批量代管轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蟊O(jiān)管。在這一過程中，帶來了政府部門審批模式的改革、審批流程的優(yōu)化和監(jiān)管手段的創(chuàng)新。按照誰審批、誰監(jiān)管、誰主管、誰監(jiān)督的原則，在改革實踐中，上海浦東新區(qū)探索形成了雙通報(告知申請人和審批部門)、雙反饋(反饋接收情況和發(fā)證情況)、雙跟蹤(跟蹤經(jīng)營行為和審批流程)、雙隨機(隨機檢查對象、隨機檢查人員)、雙評價(信用評估、 風險評估)和雙公示(行政許可信息和行政處罰信息公示)有效促進了注冊登記、行業(yè)高管、行政審批、綜合執(zhí)法等部門之間的信息共享、協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合獎懲，初步形成了覆蓋企業(yè)全生命周期的政府監(jiān)管閉環(huán)。 實踐證明，在降低企業(yè)進入門檻、解決無法進入問題的同時，注重加強事后監(jiān)管，有效規(guī)避重大監(jiān)管風險。

三是企業(yè)營商環(huán)境得到優(yōu)化。證照分離改革是構(gòu)建國際化、法制化、便利化營商環(huán)境的重要抓手，推動了本地就近服務線上服務一次最多等公共服務創(chuàng)新，深度滿足企業(yè)需求，提供零距離、貼心、優(yōu)質(zhì)的服務。從第三方評價結(jié)果來看，證照分離改革以來，88%的企業(yè)認為營商環(huán)境大幅改善。比如，非特殊用途化妝品進出口首次審批改為備案后，企業(yè)由改革前去北京審批改為網(wǎng)上申報，實際辦理時間由改革前的3-6個月縮短至3-5個工作日。

三。《通知》在地方改革試點的基礎上，對證照分離改革做了哪些優(yōu)化和完善？核心內(nèi)容是什么？

如果說地方改革試點方案是基礎版，那么國家推動證照分離的改革方案就是升級版。為更好地復制推廣證照分離改革試點經(jīng)驗，使改革盡快惠及更多地區(qū)、更多企業(yè)，市場監(jiān)管總局會同有關(guān)部門做了大量調(diào)查研究，優(yōu)化完善了上海等地的改革辦法，對改革事項逐一進行了評估，形成了國務院文件?！锻ㄖ访鞔_了證照分離改革必須堅持的三個基本原則:一是要突出證后減證，盡可能減證，可以合并；二是鋪管要與鋪管相結(jié)合，鋪管并重，嚴把鋪管關(guān)；三是堅持依法改革，穩(wěn)步推進。從具體內(nèi)容來看，

一是在改革方式上，《通知》明確從直接取消審批、改審批為備案、落實告知承諾、優(yōu)化準入服務四個方面在全國范圍內(nèi)推進證照分離改革，以優(yōu)化準入服務覆蓋上海等地提高透明度和可預見性、加強準入監(jiān)管兩種改革方式， 從而突出對準入環(huán)節(jié)的優(yōu)化審批服務，進一步降低市場準入門檻和制度交易成本，營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的市場準入環(huán)境。 特別是《通知》沒有對深圳眼鏡公司注冊的小餐館、小雜貨、小食品作坊的營業(yè)執(zhí)照改革方式進行限制。而是要求地方政府結(jié)合實際，堅持保障安全衛(wèi)生的原則，從盡可能方便群眾、方便群眾就業(yè)的角度出發(fā)，自主決定改革方式。

二是改革事項方面，從上海等地已試點的163個事項中，遴選出全國已啟動的首批106個涉企行政審批事項?！锻ㄖ凤@示，第一批證照分離改革涉及的企業(yè)行政審批事項中，有兩項已取消審批，如民營出入境中介機構(gòu)資質(zhì)，市場主體申請營業(yè)執(zhí)照后可開展相關(guān)經(jīng)營活動；備案，首次進口非特殊用途化妝品有一個行政許可，市場主體提交備案材料后可以開展相關(guān)經(jīng)營活動；對電影放映單位設立審批等19項事項，分別進行了告知承諾。如有關(guān)部門承諾申請人符合審批條件并提交相關(guān)材料，安徽省、惠州市將當場辦理審批；有80多個外商投資旅行社優(yōu)化準入服務的營業(yè)執(zhí)照。針對市場主體關(guān)注的突出問題，精簡審批材料，提高登記審批效率。

三是在改革范圍上，要實現(xiàn)企業(yè)行政審批事項全覆蓋。《通知》明確，要建立長效機制，在中央和地方事權(quán)上同步探索推進涉企行政審批事項改革，復制推廣一批成熟的，逐步推進涉企行政審批事項減量化，按照證照分離的改革模式，對所有涉及市場準入的行政審批事項進行分類管理，做到全覆蓋，為企業(yè)入市提供便利。下一步，在全國首批證照分離改革的基礎上，進一步摸清市場準入相關(guān)行政許可事項底數(shù)，率先推動自貿(mào)試驗區(qū)形成全覆蓋、全流程的許可事項清單。

四?！锻ㄖ访鞔_提出了哪些重要措施，確保不存在監(jiān)管風險？

管與管相結(jié)合、管與管并重、寬嚴相濟是推進我國證照分離改革必須遵循的基本原則之一。根據(jù)《通知》精神，必須把本應賦予市場和社會的權(quán)利充分落實到位，把政府的事務管理好、管到位。始終把放管結(jié)合放在突出位置，做好審批與監(jiān)督的有效銜接，將監(jiān)督環(huán)節(jié)后移，由靜態(tài)監(jiān)督向動態(tài)監(jiān)督轉(zhuǎn)變，推進全面監(jiān)督和公平監(jiān)督，提高監(jiān)督效率。

一是要加強事后監(jiān)管。《通知》著重重申了“四個誰監(jiān)管原則”，明確要求行業(yè)主管部門加強事后監(jiān)管，加強公平監(jiān)管，規(guī)避監(jiān)管真相空；同時，構(gòu)建全國統(tǒng)一的雙隨機抽查機制和制度標準，全面推進雙隨機一公開監(jiān)管，健全跨地區(qū)、跨層級、跨部門協(xié)同監(jiān)管機制，探索建立監(jiān)管績效標準。黑名單制度的建立，為探索包容審慎監(jiān)管、建立多元共治格局提出了具體工作要求。

二是突出信息收集和共享。信息采集與共享是實現(xiàn)證照分離、協(xié)同監(jiān)管的基本支撐手段?！锻ㄖ访鞔_要求，各地區(qū)、各部門要進一步完善國家級、省級信用信息共享平臺和全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，在更大規(guī)模、更深層次上實現(xiàn)市場主體基礎信息、相關(guān)信用信息、部門間違法違規(guī)信息的歸集、共享和業(yè)務協(xié)同。同時，要求加快完善政府部門涉企信息資源采集目錄，完善市場監(jiān)管部門、行政審批部門、行業(yè)主管部門之間備案事項目錄和審批后事項目錄的動態(tài)維護機制。相關(guān)信息應通過信用中國網(wǎng)站和國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)記錄在相關(guān)市場主體名稱中，并進行公示。

三是落實保障措施?！锻ㄖ芬螅魇?、自治區(qū)、直轄市人民政府要統(tǒng)籌推進改革，壓實各級責任，確保改革積極穩(wěn)妥推進。各地各部門要細化第一批106項具體改革事項的改革措施和事后監(jiān)管措施，逐一制定出臺直接取消審批、審批改為備案、落實告知承諾、優(yōu)化準入服務等具體管理措施，同時將上述管理措施送市場監(jiān)管總局備案并公開。

五、如何準確理解和把握證照分離改革與多證照融合改革的關(guān)系？[/s2/]

證照分離改革是先證照后證照改革的深化和完善。對于涉及國家安全、公共安全、生態(tài)安全、公共衛(wèi)生等重大公共利益的事項，通過適當?shù)墓芾矸绞綄⒆C照分離，突出證照后的減照，盡可能減少減照，盡可能減少證照的審批和發(fā)放，有效區(qū)分證照職能，努力解決準入不準經(jīng)營的問題。

多證合一改革以減少企業(yè)登記備案等非行政許可事項為重點，以信息共享為主要手段，著力解決群眾信息多跑腿少跑腿的問題，努力實現(xiàn)最多跑一次的目標。

證照分離改革分為行政審批事項，突出法律性質(zhì)、辦理環(huán)節(jié)和管理方式。通過分類管理，最大限度地解決了易領證難領證的問題。多證合一改革結(jié)合非行政審批事項，突出許可證載體、辦理環(huán)節(jié)和企業(yè)信息的結(jié)合，通過逐步取消事項降低企業(yè)事務的機構(gòu)成本。

下一步，統(tǒng)籌推進證照分離、多證照融合改革。在推進證照分離改革全面覆蓋涉案企業(yè)行政審批事項的同時，原則上通過多證照合一改革，將改革后屬于信息采集、備案公示、備查管理的事項及時納入營業(yè)執(zhí)照，實現(xiàn)市場主體一個個走天下。